中央重磅發(fā)文：統一建設用地市場，放活宅基地
《意見》分2022年、2035年、本世紀中葉三個階段，提出了“三步走”目標，明確了時間表；圍繞城鄉(xiāng)要素流動、城鄉(xiāng)基本公共服務、城鄉(xiāng)基礎設施、城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民收入等“五大重點”，提出了具體操作性舉措。
相比以往，《意見》有4個重要特點：級別高、統全局、管長遠、舉措實。
亮點1：逐步消除城市落戶限制
今年4月初，推進新型城鎮(zhèn)化工作部際聯席會議審議通過、國家發(fā)改委印發(fā)的《年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》，在城市落戶上已經有了很大突破，包括城區(qū)常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件。
這次《意見》進一步明確放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，提出到2022年逐步消除城市落戶限制，到2035年基本建立城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度，戶改的方向和路徑已然明確。人是城鄉(xiāng)融合的核心，戶改推動的人口的流動和遷徙，必將帶來全國經濟地理版圖、城市競爭格局、產業(yè)結構體系等重要變化。
土地要素市場在城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、不統一，是城鄉(xiāng)二元壁壘的突出體現。盡管建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中就有所提及，并不是一個新提法，但這次《意見》提出，到2022年，城鄉(xiāng)統一的建設用地市場要基本建成；到2035年，城鄉(xiāng)統一建設用地市場要全面形成，給出了明確的時間表，對這一重大改革舉措的落地落實至關重要。
地是城鄉(xiāng)要素流動和市場化配置的重點，“三塊地”中，宅基地又尤為復雜重要。這次《意見》不僅提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，對宅基地還權賦能；同時，提出鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋，在滿足條件的情況下縣級政府可以有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設用地，并探索對存量宅基地實行退出有償。也就是說，不退出的允許集約利用、盤活增值，退出的兌現權益、給予補償。
集體建設用地入市是“三塊地”改革試點的任務之一。但據統計，農村集體建設用地中，經營性建設用地只占到14%左右，對不少地區(qū)而言根本沒有集體經營性建設用地。
這次《意見》提出，按照國家統一部署，允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經營性建設用地入市。這一提法，打通了三塊建設用地轉變轉換的通道，這無疑是這份文件最有“含金量”的政策之一，必將帶來重要深遠影響。
亮點5：集體經濟“混改”
國有經濟和集體經濟都是公有制的實現形式。國有企業(yè)混合所有制改革早已拉開序幕，大量集體資產卻長期“沉睡”。2017年底，全國農村集體賬面資產總額為3.44萬億元，村均達到610.3萬元。引入其他所有制經濟，帶入資金、產業(yè)、技術等，發(fā)展集體混合所有制經濟，應該成為發(fā)展壯大集體經濟的有益探索。
《意見》提出，探索在政府引導下工商資本與村集體合作共贏模式；創(chuàng)新農村集體經濟運行機制，探索混合經營等多種實現形式。集體經濟“混改”，會不會成為下一個風口？
試點是重要的改革方法。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，本質上是革故鼎新，土地制度改革、城鄉(xiāng)統一的建設用地市場建設等，涉及面寬，路子還不夠清晰，需要在市縣兩級，通過設立國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，先行先試、觀照全局。關于國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，后續(xù)應該會有具體實施意見和申報方案。
附全文：
中共中央 國務院關于建立健全
城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見
建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署。改革開放特別是黨的十八大以來，我國在統籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化方面取得了顯著進展，但城鄉(xiāng)要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙尚未根本消除。為重塑新型城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，促進鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現代化，現提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持和加強黨的全面領導，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，堅持新發(fā)展理念，堅持推進高質量發(fā)展，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，以協調推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系，加快推進農業(yè)農村現代化。
（二）基本原則
——堅持遵循規(guī)律、把握方向。順應城鎮(zhèn)化大趨勢，牢牢把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展正確方向，樹立城鄉(xiāng)一盤棋理念，突出以工促農、以城帶鄉(xiāng)，構建促進城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務、生態(tài)保護等相互融合和協同發(fā)展的體制機制。
——堅持整體謀劃、重點突破。圍繞鄉(xiāng)村全面振興和社會主義現代化國家建設目標，強化統籌謀劃和頂層設計，增強改革的系統性、整體性、協同性，著力破除戶籍、土地、資本、公共服務等方面的體制機制弊端，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供全方位制度供給。
——堅持因地制宜、循序漸進。充分考慮不同地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段和鄉(xiāng)村差異性，穩(wěn)妥把握改革時序、節(jié)奏和步驟，尊重基層首創(chuàng)精神，充分發(fā)揮地方積極性，分類施策、梯次推進，試點先行、久久為功，形成符合實際、各具特色的改革路徑和城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式。
——堅持守住底線、防范風險。正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關系，在推進體制機制破舊立新過程中，守住土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損底線，守住生態(tài)保護紅線，守住鄉(xiāng)村文化根脈，高度重視和有效防范各類政治經濟社會風險。
——堅持農民主體、共享發(fā)展。發(fā)揮農民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，充分尊重農民意愿，切實保護農民權益，調動億萬農民積極性、主動性、創(chuàng)造性，推動農業(yè)全面升級、農村全面進步、農民全面發(fā)展，不斷提升農民獲得感、幸福感、安全感。
（三）主要目標
——到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立。城鄉(xiāng)要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，城鄉(xiāng)統一建設用地市場基本建成，金融服務鄉(xiāng)村振興的能力明顯提升，農村產權保護交易制度框架基本形成，基本公共服務均等化水平穩(wěn)步提高，鄉(xiāng)村治理體系不斷健全，經濟發(fā)達地區(qū)、都市圈和城市郊區(qū)在體制機制改革上率先取得突破。
——到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善。城鎮(zhèn)化進入成熟期，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉(xiāng)統一建設用地市場全面形成，城鄉(xiāng)普惠金融服務體系全面建成，基本公共服務均等化基本實現，鄉(xiāng)村治理體系更加完善，農業(yè)農村現代化基本實現。
——到本世紀中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制成熟定型。城鄉(xiāng)全面融合，鄉(xiāng)村全面振興，全體人民共同富裕基本實現。
二、建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制
堅決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。
（四）健全農業(yè)轉移人口市民化機制。有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。加快實現城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。以城市群為主體形態(tài)促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，增強中小城市人口承載力和吸引力。建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制，全面落實支持農業(yè)轉移人口市民化的財政政策、城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數量掛鉤政策，以及中央預算內投資安排向吸納農業(yè)轉移人口落戶數量較多的城鎮(zhèn)傾斜政策。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。提升城市包容性，推動農民工特別是新生代農民工融入城市。
（五）建立城市人才入鄉(xiāng)激勵機制。制定財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。鼓勵原籍普通高校和職業(yè)院校畢業(yè)生、外出農民工及經商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)。推進大學生村官與選調生工作銜接，鼓勵引導高校畢業(yè)生到村任職、扎根基層、發(fā)揮作用。建立選派第一書記工作長效機制。建立城鄉(xiāng)人才合作交流機制，探索通過崗編適度分離等多種方式，推進城市教科文衛(wèi)體等工作人員定期服務鄉(xiāng)村。推動職稱評定、工資待遇等向鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生傾斜，優(yōu)化鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生中高級崗位結構比例。引導規(guī)劃、建筑、園林等設計人員入鄉(xiāng)。允許農村集體經濟組織探索人才加入機制，吸引人才、留住人才。
（六）改革完善農村承包地制度。保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策。加快完成農村承包地確權登記頒證。完善農村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體所有權和農戶承包權前提下，平等保護并進一步放活土地經營權。健全土地流轉規(guī)范管理制度，強化規(guī)模經營管理服務，允許土地經營權入股從事農業(yè)產業(yè)化經營。
（七）穩(wěn)慎改革農村宅基地制度。加快完成房地一體的宅基地使用權確權登記頒證。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋。在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農民意愿前提下，允許縣級政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設用地。推動各地制定省內統一的宅基地面積標準，探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償。
（八）建立集體經營性建設用地入市制度。加快完成農村集體建設用地使用權確權登記頒證。按照國家統一部署，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市；允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經營性建設用地入市；推動城中村、城邊村、村級工業(yè)園等可連片開發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市；推進集體經營性建設用地使用權和地上建筑物所有權房地一體、分割轉讓。完善農村土地征收制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，維護被征地農民和農民集體權益。
（九）健全財政投入保障機制。鼓勵各級財政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展及相關平臺和載體建設，發(fā)揮財政資金四兩撥千斤作用，撬動更多社會資金投入。建立涉農資金統籌整合長效機制，提高資金配置效率。調整土地出讓收入使用范圍，提高農業(yè)農村投入比例。支持地方政府在債務風險可控前提下發(fā)行政府債券，用于城鄉(xiāng)融合公益性項目。
（十）完善鄉(xiāng)村金融服務體系。加強鄉(xiāng)村信用環(huán)境建設，推動農村信用社和農商行回歸本源，改革村鎮(zhèn)銀行培育發(fā)展模式，創(chuàng)新中小銀行和地方銀行金融產品提供機制，加大開發(fā)性和政策性金融支持力度。依法合規(guī)開展農村集體經營性建設用地使用權、農民房屋財產權、集體林權抵押融資，以及承包地經營權、集體資產股權等擔保融資。實現已入市集體土地與國有土地在資本市場同地同權。建立健全農業(yè)信貸擔保體系，鼓勵有條件有需求的地區(qū)按市場化方式設立擔保機構。加快完善農業(yè)保險制度，推動政策性保險擴面、增品、提標，降低農戶生產經營風險。支持通過市場化方式設立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，引導社會資本培育一批國家城鄉(xiāng)融合典型項目。完善農村金融風險防范處置機制。
（十一）建立工商資本入鄉(xiāng)促進機制。深化“放管服”改革，強化法律規(guī)劃政策指導和誠信建設，打造法治化便利化基層營商環(huán)境，穩(wěn)定市場主體預期，引導工商資本為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供資金、產業(yè)、技術等支持。完善融資貸款和配套設施建設補助等政策，鼓勵工商資本投資適合產業(yè)化規(guī)?；s化經營的農業(yè)領域。通過政府購買服務等方式，支持社會力量進入鄉(xiāng)村生活性服務業(yè)。支持城市搭建城中村改造合作平臺，探索在政府引導下工商資本與村集體合作共贏模式，發(fā)展壯大村級集體經濟。建立工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范機制，嚴守耕地保護紅線，確保農地農用，防止農村集體產權和農民合法利益受到侵害。
（十二）建立科技成果入鄉(xiāng)轉化機制。健全涉農技術創(chuàng)新市場導向機制和產學研用合作機制，鼓勵創(chuàng)建技術轉移機構和技術服務網絡，建立科研人員到鄉(xiāng)村兼職和離崗創(chuàng)業(yè)制度，探索其在涉農企業(yè)技術入股、兼職兼薪機制。建立健全農業(yè)科研成果產權制度，賦予科研人員科技成果所有權。發(fā)揮政府引導推動作用，建立有利于涉農科研成果轉化推廣的激勵機制與利益分享機制。探索公益性和經營性農技推廣融合發(fā)展機制，允許農技人員通過提供增值服務合理取酬。
三、建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享的體制機制
推動公共服務向農村延伸、社會事業(yè)向農村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務標準統一、制度并軌。
（十三）建立城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機制。優(yōu)先發(fā)展農村教育事業(yè)，建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務教育發(fā)展機制。鼓勵省級政府建立統籌規(guī)劃、統一選拔的鄉(xiāng)村教師補充機制，為鄉(xiāng)村學校輸送優(yōu)秀高校畢業(yè)生。推動教師資源向鄉(xiāng)村傾斜，通過穩(wěn)步提高待遇等措施增強鄉(xiāng)村教師崗位吸引力。實行義務教育學校教師“縣管校聘”，推行縣域內校長教師交流輪崗和城鄉(xiāng)教育聯合體模式。完善教育信息化發(fā)展機制，推動優(yōu)質教育資源城鄉(xiāng)共享。多渠道增加鄉(xiāng)村普惠性學前教育資源，推行城鄉(xiāng)義務教育學校標準化建設，加強寄宿制學校建設。
（十四）健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。建立和完善相關政策制度，增加基層醫(yī)務人員崗位吸引力，加強鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設。改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室條件，因地制宜建立完善醫(yī)療廢物收集轉運體系，提高慢性病、職業(yè)病、地方病和重大傳染病防治能力，加強精神衛(wèi)生工作，倡導優(yōu)生優(yōu)育。健全網絡化服務運行機制，鼓勵縣醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立縣域醫(yī)共體，鼓勵城市大醫(yī)院與縣醫(yī)院建立對口幫扶、巡回醫(yī)療和遠程醫(yī)療機制。全面建立分級診療制度，實行差別化醫(yī)保支付政策。因地制宜建立完善全民健身服務體系。
（十五）健全城鄉(xiāng)公共文化服務體系。統籌城鄉(xiāng)公共文化設施布局、服務提供、隊伍建設，推動文化資源重點向鄉(xiāng)村傾斜，提高服務的覆蓋面和適用性。推行公共文化服務參與式管理模式，建立城鄉(xiāng)居民評價與反饋機制，引導居民參與公共文化服務項目規(guī)劃、建設、管理和監(jiān)督，推動服務項目與居民需求有效對接。支持鄉(xiāng)村民間文化團體開展符合鄉(xiāng)村特點的文化活動。推動公共文化服務社會化發(fā)展，鼓勵社會力量參與。建立文化結對幫扶機制，推動文化工作者和志愿者等投身鄉(xiāng)村文化建設。劃定鄉(xiāng)村建設的歷史文化保護線，保護好農業(yè)遺跡、文物古跡、民族村寨、傳統村落、傳統建筑和灌溉工程遺產，推動非物質文化遺產活態(tài)傳承。發(fā)揮風俗習慣、村規(guī)民約等優(yōu)秀傳統文化基因的重要作用。
（十六）完善城鄉(xiāng)統一的社會保險制度。完善統一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、大病保險和基本養(yǎng)老保險制度。鞏固醫(yī)保全國異地就醫(yī)聯網直接結算。建立完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎養(yǎng)老金正常調整機制。做好社會保險關系轉移接續(xù)工作，建立以國家政務服務平臺為統一入口的社會保險公共服務平臺。構建多層次農村養(yǎng)老保障體系，創(chuàng)新多元化照料服務模式。
（十七）統籌城鄉(xiāng)社會救助體系。做好城鄉(xiāng)社會救助兜底工作，織密兜牢困難群眾基本生活安全網。推進低保制度城鄉(xiāng)統籌，健全低保標準動態(tài)調整機制，確保動態(tài)管理下應保盡保。全面實施特困人員救助供養(yǎng)制度，提高托底保障能力和服務質量。做好困難農民重特大疾病救助工作。健全農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系。健全困境兒童保障工作體系，完善殘疾人福利制度和服務體系。改革人身損害賠償制度，統一城鄉(xiāng)居民賠償標準。
（十八）建立健全鄉(xiāng)村治理機制。建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮群眾參與治理主體作用，增強鄉(xiāng)村治理能力。強化農村基層黨組織領導作用，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，健全以財政投入為主的穩(wěn)定的村級組織運轉經費保障機制。加強農村新型經濟組織和社會組織的黨建工作，引導其堅持為農村服務。加強自治組織規(guī)范化制度化建設，健全村級議事協商制度。打造一門式辦理、一站式服務、線上線下結合的村級綜合服務平臺，完善網格化管理體系和鄉(xiāng)村便民服務體系。
四、建立健全有利于城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展的體制機制
把公共基礎設施建設重點放在鄉(xiāng)村，堅持先建機制、后建工程，加快推動鄉(xiāng)村基礎設施提擋升級，實現城鄉(xiāng)基礎設施統一規(guī)劃、統一建設、統一管護。
（十九）建立城鄉(xiāng)基礎設施一體化規(guī)劃機制。以市縣域為整體，統籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎設施，統籌布局道路、供水、供電、信息、廣播電視、防洪和垃圾污水處理等設施。統籌規(guī)劃重要市政公用設施，推動向城市郊區(qū)鄉(xiāng)村和規(guī)模較大中心鎮(zhèn)延伸。推動城鄉(xiāng)路網一體規(guī)劃設計，暢通城鄉(xiāng)交通運輸連接，加快實現縣鄉(xiāng)村（戶）道路聯通、城鄉(xiāng)道路客運一體化，完善道路安全防范措施。統籌規(guī)劃城鄉(xiāng)污染物收運處置體系，嚴防城市污染上山下鄉(xiāng)，因地制宜統籌處理城鄉(xiāng)垃圾污水，加快建立鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護和美麗鄉(xiāng)村建設長效機制。加強城鄉(xiāng)公共安全視頻監(jiān)控規(guī)劃、建設和聯網應用，統一技術規(guī)范、基礎數據和數據開放標準。
（二十）健全城鄉(xiāng)基礎設施一體化建設機制。明確鄉(xiāng)村基礎設施的公共產品定位，構建事權清晰、權責一致、中央支持、省級統籌、市縣負責的城鄉(xiāng)基礎設施一體化建設機制。健全分級分類投入機制，對鄉(xiāng)村道路、水利、渡口、公交和郵政等公益性強、經濟性差的設施，建設投入以政府為主；對鄉(xiāng)村供水、垃圾污水處理和農貿市場等有一定經濟收益的設施，政府加大投入力度，積極引入社會資本，并引導農民投入；對鄉(xiāng)村供電、電信和物流等經營性為主的設施，建設投入以企業(yè)為主。支持有條件的地方政府將城鄉(xiāng)基礎設施項目整體打包，實行一體化開發(fā)建設。
（二十一）建立城鄉(xiāng)基礎設施一體化管護機制。合理確定城鄉(xiāng)基礎設施統一管護運行模式，健全有利于基礎設施長期發(fā)揮效益的體制機制。對城鄉(xiāng)道路等公益性設施，管護和運行投入納入一般公共財政預算。明確鄉(xiāng)村基礎設施產權歸屬，由產權所有者建立管護制度，落實管護責任。以政府購買服務等方式引入專業(yè)化企業(yè)，提高管護市場化程度。推進城市基礎設施建設運營事業(yè)單位改革，建立獨立核算、自主經營的企業(yè)化管理模式，更好行使城鄉(xiāng)基礎設施管護責任。
五、建立健全有利于鄉(xiāng)村經濟多元化發(fā)展的體制機制
圍繞發(fā)展現代農業(yè)、培育新產業(yè)新業(yè)態(tài)，完善農企利益緊密聯結機制，實現鄉(xiāng)村經濟多元化和農業(yè)全產業(yè)鏈發(fā)展。
（二十二）完善農業(yè)支持保護制度。以市場需求為導向，深化農業(yè)供給側結構性改革，走質量興農之路，不斷提高農業(yè)綜合效益和競爭力。全面落實永久基本農田特殊保護制度，劃定糧食生產功能區(qū)和重要農產品生產保護區(qū)，完善支持政策。按照增加總量、優(yōu)化存量、提高效能的原則，強化高質量發(fā)展導向，加快構建農業(yè)補貼政策體系。發(fā)展多種形式農業(yè)適度規(guī)模經營，健全現代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系。完善支持農業(yè)機械化政策，推進農業(yè)機械化全程全面發(fā)展，加強面向小農戶的社會化服務。完善農業(yè)綠色發(fā)展制度，推行農業(yè)清潔生產方式，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度和輪作休耕制度。
（二十三）建立新產業(yè)新業(yè)態(tài)培育機制。構建農村一二三產業(yè)融合發(fā)展體系，依托“互聯網+”和“雙創(chuàng)”推動農業(yè)生產經營模式轉變，健全鄉(xiāng)村旅游、休閑農業(yè)、民宿經濟、農耕文化體驗、健康養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)培育機制，探索農產品個性化定制服務、會展農業(yè)和農業(yè)眾籌等新模式，完善農村電子商務支持政策，實現城鄉(xiāng)生產與消費多層次對接。適應居民消費升級趨勢，制定便利市場準入、加強事中事后監(jiān)管政策，制定相關標準，引導鄉(xiāng)村新產業(yè)改善服務環(huán)境、提升品質。在年度新增建設用地計劃指標中安排一定比例支持鄉(xiāng)村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，探索實行混合用地等方式。嚴格農業(yè)設施用地管理，滿足合理需求。
（二十四）探索生態(tài)產品價值實現機制。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，建立政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的城鄉(xiāng)生態(tài)產品價值實現機制。開展生態(tài)產品價值核算，通過政府對公共生態(tài)產品采購、生產者對自然資源約束性有償使用、消費者對生態(tài)環(huán)境附加值付費、供需雙方在生態(tài)產品交易市場中的權益交易等方式，構建更多運用經濟杠桿進行生態(tài)保護和環(huán)境治理的市場體系。完善自然資源資產產權制度，維護參與者權益。完善自然資源價格形成機制，建立自然資源政府公示價格體系，推進自然資源資產抵押融資，增強市場活力。
（二十五）建立鄉(xiāng)村文化保護利用機制。立足鄉(xiāng)村文明，吸取城市文明及外來文化優(yōu)秀成果，推動鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統文化創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展。推動優(yōu)秀農耕文化遺產保護與合理適度利用。建立地方和民族特色文化資源挖掘利用機制，發(fā)展特色文化產業(yè)。創(chuàng)新傳統工藝振興模式，發(fā)展特色工藝產品和品牌。健全文物保護單位和傳統村落整體保護利用機制。鼓勵鄉(xiāng)村建筑文化傳承創(chuàng)新，強化村莊建筑風貌規(guī)劃管控。培育挖掘鄉(xiāng)土文化本土人才，引導企業(yè)積極參與，顯化鄉(xiāng)村文化價值。
（二十六）搭建城鄉(xiāng)產業(yè)協同發(fā)展平臺。培育發(fā)展城鄉(xiāng)產業(yè)協同發(fā)展先行區(qū)，推動城鄉(xiāng)要素跨界配置和產業(yè)有機融合。把特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)要素融合重要載體，打造集聚特色產業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈。優(yōu)化提升各類農業(yè)園區(qū)。完善小城鎮(zhèn)聯結城鄉(xiāng)的功能，探索創(chuàng)新美麗鄉(xiāng)村特色化差異化發(fā)展模式，盤活用好鄉(xiāng)村資源資產。創(chuàng)建一批城鄉(xiāng)融合典型項目，形成示范帶動效應。
（二十七）健全城鄉(xiāng)統籌規(guī)劃制度?？茖W編制市縣發(fā)展規(guī)劃，強化城鄉(xiāng)一體設計，統籌安排市縣農田保護、生態(tài)涵養(yǎng)、城鎮(zhèn)建設、村落分布等空間布局，統籌推進產業(yè)發(fā)展和基礎設施、公共服務等建設，更好發(fā)揮規(guī)劃對市縣發(fā)展的指導約束作用。按照“多規(guī)合一”要求編制市縣空間規(guī)劃，實現土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合，確?！叭齾^(qū)三線”在市縣層面精準落地。加快培育鄉(xiāng)村規(guī)劃設計、項目建設運營等方面人才。綜合考慮村莊演變規(guī)律、集聚特點和現狀分布，鼓勵有條件的地區(qū)因地制宜編制村莊規(guī)劃。
六、建立健全有利于農民收入持續(xù)增長的體制機制
拓寬農民增收渠道，促進農民收入持續(xù)增長，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距。
（二十八）完善促進農民工資性收入增長環(huán)境。推動形成平等競爭、規(guī)范有序、城鄉(xiāng)統一的勞動力市場，統籌推進農村勞動力轉移就業(yè)和就地創(chuàng)業(yè)就業(yè)。規(guī)范招工用人制度，消除一切就業(yè)歧視，健全農民工勞動權益保護機制，落實農民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)制度。健全城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務制度，努力增加就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機會。提高新生代農民工職業(yè)技能培訓的針對性和有效性，健全農民工輸出輸入地勞務對接機制。
（二十九）健全農民經營性收入增長機制。完善財稅、信貸、保險、用地等政策，加強職業(yè)農民培訓，培育發(fā)展新型農業(yè)經營主體。建立農產品優(yōu)質優(yōu)價正向激勵機制，支持新型經營主體發(fā)展“三品一標”農產品、打造區(qū)域公用品牌，提高產品檔次和附加值。引導龍頭企業(yè)與農民共建農業(yè)產業(yè)化聯合體，讓農民分享加工銷售環(huán)節(jié)收益。完善企業(yè)與農民利益聯結機制，引導農戶自愿以土地經營權等入股企業(yè)，通過利潤返還、保底分紅、股份合作等多種形式，拓寬農民增收渠道。促進小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接，突出抓好農民合作社和家庭農場兩類農業(yè)經營主體發(fā)展，培育專業(yè)化市場化服務組織，幫助小農戶節(jié)本增收。
（三十）建立農民財產性收入增長機制。以市場化改革為導向，深化農村集體產權制度改革，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東。加快完成農村集體資產清產核資，把所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體。加快推進經營性資產股份合作制改革，將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員。對財政資金投入農業(yè)農村形成的經營性資產，鼓勵各地探索將其折股量化到集體經濟組織成員。創(chuàng)新農村集體經濟運行機制，探索混合經營等多種實現形式，確保集體資產保值增值和農民收益。完善農村集體產權權能，完善農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及擔保、繼承權。
（三十一）強化農民轉移性收入保障機制。履行好政府再分配調節(jié)職能，完善對農民直接補貼政策，健全生產者補貼制度，逐步擴大覆蓋范圍。在統籌整合涉農資金基礎上，探索建立普惠性農民補貼長效機制。創(chuàng)新涉農財政性建設資金使用方式，支持符合條件的農業(yè)產業(yè)化規(guī)?；椖?。
（三十二）強化打贏脫貧攻堅戰(zhàn)體制機制。堅持精準扶貧、精準脫貧，進一步完善中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，采取更加有力的舉措、更加集中的支持、更加精細的工作，著力提高脫貧質量。改進幫扶方式方法，更多采用生產獎補、勞務補助、以工代賑等機制，推動貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富。對完全或部分喪失勞動能力的特殊貧困人口，綜合實施保障性扶貧政策。聚焦深度貧困地區(qū)，以解決突出制約問題為重點，以重大扶貧工程和到村到戶幫扶為抓手，加大政策傾斜和扶貧資金整合力度，著力改善發(fā)展條件，增強貧困農戶發(fā)展能力。
七、組織保障
各地區(qū)各部門要統一思想，深刻認識建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重要意義，順應經濟社會發(fā)展規(guī)律，根據城鄉(xiāng)關系發(fā)展特征，把握節(jié)奏、持續(xù)用力、久久為功，確保各項改革任務扎實有序推進。
（三十三）加強黨的領導。確保黨在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展中始終總攬全局、協調各方，做到“兩個維護”。加強各級黨組織的領導，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供堅強政治保障。
（三十四）強化分工協作。國家發(fā)展改革委牽頭建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作協同推進機制，明確分工、強化責任，加強統籌協調和跟蹤督導。各有關部門要圍繞人口、土地、財政、金融和產權等任務，制定細化配套改革措施。重大事項及時向黨中央、國務院報告。
（三十五）壓實地方責任。地方黨委和政府要增強主體責任意識，當好改革促進派和實干家，結合本地實際制定細化可操作的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制政策措施，整合力量、扭住關鍵、精準發(fā)力，以釘釘子精神抓好落實。
（三十六）注重試點引路。把試點作為重要改革方法，選擇有一定基礎的市縣兩級設立國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，支持制度改革和政策安排率先落地，先行先試、觀照全局，及時總結提煉可復制的典型經驗并加以宣傳推廣。
《意見》分2022年、2035年、本世紀中葉三個階段，提出了“三步走”目標，明確了時間表；圍繞城鄉(xiāng)要素流動、城鄉(xiāng)基本公共服務、城鄉(xiāng)基礎設施、城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民收入等“五大重點”，提出了具體操作性舉措。
相比以往，《意見》有4個重要特點：級別高、統全局、管長遠、舉措實。
今年4月初，推進新型城鎮(zhèn)化工作部際聯席會議審議通過、國家發(fā)改委印發(fā)的《年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》，在城市落戶上已經有了很大突破，包括城區(qū)常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件。
這次《意見》進一步明確放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，提出到2022年逐步消除城市落戶限制，到2035年基本建立城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度，戶改的方向和路徑已然明確。人是城鄉(xiāng)融合的核心，戶改推動的人口的流動和遷徙，必將帶來全國經濟地理版圖、城市競爭格局、產業(yè)結構體系等重要變化。
土地要素市場在城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、不統一，是城鄉(xiāng)二元壁壘的突出體現。盡管建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中就有所提及，并不是一個新提法，但這次《意見》提出，到2022年，城鄉(xiāng)統一的建設用地市場要基本建成；到2035年，城鄉(xiāng)統一建設用地市場要全面形成，給出了明確的時間表，對這一重大改革舉措的落地落實至關重要。
地是城鄉(xiāng)要素流動和市場化配置的重點，“三塊地”中，宅基地又尤為復雜重要。這次《意見》不僅提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，對宅基地還權賦能；同時，提出鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋，在滿足條件的情況下縣級政府可以有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設用地，并探索對存量宅基地實行退出有償。也就是說，不退出的允許集約利用、盤活增值，退出的兌現權益、給予補償。
集體建設用地入市是“三塊地”改革試點的任務之一。但據統計，農村集體建設用地中，經營性建設用地只占到14%左右，對不少地區(qū)而言根本沒有集體經營性建設用地。
這次《意見》提出，按照國家統一部署，允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經營性建設用地入市。這一提法，打通了三塊建設用地轉變轉換的通道，這無疑是這份文件最有“含金量”的政策之一，必將帶來重要深遠影響。
亮點5：集體經濟“混改”
國有經濟和集體經濟都是公有制的實現形式。國有企業(yè)混合所有制改革早已拉開序幕，大量集體資產卻長期“沉睡”。2017年底，全國農村集體賬面資產總額為3.44萬億元，村均達到610.3萬元。引入其他所有制經濟，帶入資金、產業(yè)、技術等，發(fā)展集體混合所有制經濟，應該成為發(fā)展壯大集體經濟的有益探索。
《意見》提出，探索在政府引導下工商資本與村集體合作共贏模式；創(chuàng)新農村集體經濟運行機制，探索混合經營等多種實現形式。集體經濟“混改”，會不會成為下一個風口？
試點是重要的改革方法。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，本質上是革故鼎新，土地制度改革、城鄉(xiāng)統一的建設用地市場建設等，涉及面寬，路子還不夠清晰，需要在市縣兩級，通過設立國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，先行先試、觀照全局。關于國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，后續(xù)應該會有具體實施意見和申報方案。
附全文：
中共中央 國務院關于建立健全
城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見
建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署。改革開放特別是黨的十八大以來，我國在統籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化方面取得了顯著進展，但城鄉(xiāng)要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙尚未根本消除。為重塑新型城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，促進鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現代化，現提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持和加強黨的全面領導，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，堅持新發(fā)展理念，堅持推進高質量發(fā)展，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，以協調推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系，加快推進農業(yè)農村現代化。
（二）基本原則
——堅持遵循規(guī)律、把握方向。順應城鎮(zhèn)化大趨勢，牢牢把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展正確方向，樹立城鄉(xiāng)一盤棋理念，突出以工促農、以城帶鄉(xiāng)，構建促進城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務、生態(tài)保護等相互融合和協同發(fā)展的體制機制。
——堅持整體謀劃、重點突破。圍繞鄉(xiāng)村全面振興和社會主義現代化國家建設目標，強化統籌謀劃和頂層設計，增強改革的系統性、整體性、協同性，著力破除戶籍、土地、資本、公共服務等方面的體制機制弊端，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供全方位制度供給。
——堅持因地制宜、循序漸進。充分考慮不同地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段和鄉(xiāng)村差異性，穩(wěn)妥把握改革時序、節(jié)奏和步驟，尊重基層首創(chuàng)精神，充分發(fā)揮地方積極性，分類施策、梯次推進，試點先行、久久為功，形成符合實際、各具特色的改革路徑和城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式。
——堅持守住底線、防范風險。正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關系，在推進體制機制破舊立新過程中，守住土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損底線，守住生態(tài)保護紅線，守住鄉(xiāng)村文化根脈，高度重視和有效防范各類政治經濟社會風險。
——堅持農民主體、共享發(fā)展。發(fā)揮農民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，充分尊重農民意愿，切實保護農民權益，調動億萬農民積極性、主動性、創(chuàng)造性，推動農業(yè)全面升級、農村全面進步、農民全面發(fā)展，不斷提升農民獲得感、幸福感、安全感。
（三）主要目標
——到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立。城鄉(xiāng)要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，城鄉(xiāng)統一建設用地市場基本建成，金融服務鄉(xiāng)村振興的能力明顯提升，農村產權保護交易制度框架基本形成，基本公共服務均等化水平穩(wěn)步提高，鄉(xiāng)村治理體系不斷健全，經濟發(fā)達地區(qū)、都市圈和城市郊區(qū)在體制機制改革上率先取得突破。
——到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善。城鎮(zhèn)化進入成熟期，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉(xiāng)統一建設用地市場全面形成，城鄉(xiāng)普惠金融服務體系全面建成，基本公共服務均等化基本實現，鄉(xiāng)村治理體系更加完善，農業(yè)農村現代化基本實現。
——到本世紀中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制成熟定型。城鄉(xiāng)全面融合，鄉(xiāng)村全面振興，全體人民共同富裕基本實現。
二、建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制
堅決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。
（四）健全農業(yè)轉移人口市民化機制。有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。加快實現城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。以城市群為主體形態(tài)促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，增強中小城市人口承載力和吸引力。建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制，全面落實支持農業(yè)轉移人口市民化的財政政策、城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數量掛鉤政策，以及中央預算內投資安排向吸納農業(yè)轉移人口落戶數量較多的城鎮(zhèn)傾斜政策。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。提升城市包容性，推動農民工特別是新生代農民工融入城市。
（五）建立城市人才入鄉(xiāng)激勵機制。制定財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。鼓勵原籍普通高校和職業(yè)院校畢業(yè)生、外出農民工及經商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)。推進大學生村官與選調生工作銜接，鼓勵引導高校畢業(yè)生到村任職、扎根基層、發(fā)揮作用。建立選派第一書記工作長效機制。建立城鄉(xiāng)人才合作交流機制，探索通過崗編適度分離等多種方式，推進城市教科文衛(wèi)體等工作人員定期服務鄉(xiāng)村。推動職稱評定、工資待遇等向鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生傾斜，優(yōu)化鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生中高級崗位結構比例。引導規(guī)劃、建筑、園林等設計人員入鄉(xiāng)。允許農村集體經濟組織探索人才加入機制，吸引人才、留住人才。
（六）改革完善農村承包地制度。保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策。加快完成農村承包地確權登記頒證。完善農村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體所有權和農戶承包權前提下，平等保護并進一步放活土地經營權。健全土地流轉規(guī)范管理制度，強化規(guī)模經營管理服務，允許土地經營權入股從事農業(yè)產業(yè)化經營。
（七）穩(wěn)慎改革農村宅基地制度。加快完成房地一體的宅基地使用權確權登記頒證。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋。在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農民意愿前提下，允許縣級政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設用地。推動各地制定省內統一的宅基地面積標準，探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償。
（八）建立集體經營性建設用地入市制度。加快完成農村集體建設用地使用權確權登記頒證。按照國家統一部署，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市；允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經營性建設用地入市；推動城中村、城邊村、村級工業(yè)園等可連片開發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市；推進集體經營性建設用地使用權和地上建筑物所有權房地一體、分割轉讓。完善農村土地征收制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，維護被征地農民和農民集體權益。
（九）健全財政投入保障機制。鼓勵各級財政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展及相關平臺和載體建設，發(fā)揮財政資金四兩撥千斤作用，撬動更多社會資金投入。建立涉農資金統籌整合長效機制，提高資金配置效率。調整土地出讓收入使用范圍，提高農業(yè)農村投入比例。支持地方政府在債務風險可控前提下發(fā)行政府債券，用于城鄉(xiāng)融合公益性項目。
（十）完善鄉(xiāng)村金融服務體系。加強鄉(xiāng)村信用環(huán)境建設，推動農村信用社和農商行回歸本源，改革村鎮(zhèn)銀行培育發(fā)展模式，創(chuàng)新中小銀行和地方銀行金融產品提供機制，加大開發(fā)性和政策性金融支持力度。依法合規(guī)開展農村集體經營性建設用地使用權、農民房屋財產權、集體林權抵押融資，以及承包地經營權、集體資產股權等擔保融資。實現已入市集體土地與國有土地在資本市場同地同權。建立健全農業(yè)信貸擔保體系，鼓勵有條件有需求的地區(qū)按市場化方式設立擔保機構。加快完善農業(yè)保險制度，推動政策性保險擴面、增品、提標，降低農戶生產經營風險。支持通過市場化方式設立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，引導社會資本培育一批國家城鄉(xiāng)融合典型項目。完善農村金融風險防范處置機制。
（十一）建立工商資本入鄉(xiāng)促進機制。深化“放管服”改革，強化法律規(guī)劃政策指導和誠信建設，打造法治化便利化基層營商環(huán)境，穩(wěn)定市場主體預期，引導工商資本為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供資金、產業(yè)、技術等支持。完善融資貸款和配套設施建設補助等政策，鼓勵工商資本投資適合產業(yè)化規(guī)?；s化經營的農業(yè)領域。通過政府購買服務等方式，支持社會力量進入鄉(xiāng)村生活性服務業(yè)。支持城市搭建城中村改造合作平臺，探索在政府引導下工商資本與村集體合作共贏模式，發(fā)展壯大村級集體經濟。建立工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范機制，嚴守耕地保護紅線，確保農地農用，防止農村集體產權和農民合法利益受到侵害。
（十二）建立科技成果入鄉(xiāng)轉化機制。健全涉農技術創(chuàng)新市場導向機制和產學研用合作機制，鼓勵創(chuàng)建技術轉移機構和技術服務網絡，建立科研人員到鄉(xiāng)村兼職和離崗創(chuàng)業(yè)制度，探索其在涉農企業(yè)技術入股、兼職兼薪機制。建立健全農業(yè)科研成果產權制度，賦予科研人員科技成果所有權。發(fā)揮政府引導推動作用，建立有利于涉農科研成果轉化推廣的激勵機制與利益分享機制。探索公益性和經營性農技推廣融合發(fā)展機制，允許農技人員通過提供增值服務合理取酬。
三、建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享的體制機制
推動公共服務向農村延伸、社會事業(yè)向農村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務標準統一、制度并軌。
（十三）建立城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機制。優(yōu)先發(fā)展農村教育事業(yè)，建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務教育發(fā)展機制。鼓勵省級政府建立統籌規(guī)劃、統一選拔的鄉(xiāng)村教師補充機制，為鄉(xiāng)村學校輸送優(yōu)秀高校畢業(yè)生。推動教師資源向鄉(xiāng)村傾斜，通過穩(wěn)步提高待遇等措施增強鄉(xiāng)村教師崗位吸引力。實行義務教育學校教師“縣管校聘”，推行縣域內校長教師交流輪崗和城鄉(xiāng)教育聯合體模式。完善教育信息化發(fā)展機制，推動優(yōu)質教育資源城鄉(xiāng)共享。多渠道增加鄉(xiāng)村普惠性學前教育資源，推行城鄉(xiāng)義務教育學校標準化建設，加強寄宿制學校建設。
（十四）健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。建立和完善相關政策制度，增加基層醫(yī)務人員崗位吸引力，加強鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設。改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室條件，因地制宜建立完善醫(yī)療廢物收集轉運體系，提高慢性病、職業(yè)病、地方病和重大傳染病防治能力，加強精神衛(wèi)生工作，倡導優(yōu)生優(yōu)育。健全網絡化服務運行機制，鼓勵縣醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立縣域醫(yī)共體，鼓勵城市大醫(yī)院與縣醫(yī)院建立對口幫扶、巡回醫(yī)療和遠程醫(yī)療機制。全面建立分級診療制度，實行差別化醫(yī)保支付政策。因地制宜建立完善全民健身服務體系。
（十五）健全城鄉(xiāng)公共文化服務體系。統籌城鄉(xiāng)公共文化設施布局、服務提供、隊伍建設，推動文化資源重點向鄉(xiāng)村傾斜，提高服務的覆蓋面和適用性。推行公共文化服務參與式管理模式，建立城鄉(xiāng)居民評價與反饋機制，引導居民參與公共文化服務項目規(guī)劃、建設、管理和監(jiān)督，推動服務項目與居民需求有效對接。支持鄉(xiāng)村民間文化團體開展符合鄉(xiāng)村特點的文化活動。推動公共文化服務社會化發(fā)展，鼓勵社會力量參與。建立文化結對幫扶機制，推動文化工作者和志愿者等投身鄉(xiāng)村文化建設。劃定鄉(xiāng)村建設的歷史文化保護線，保護好農業(yè)遺跡、文物古跡、民族村寨、傳統村落、傳統建筑和灌溉工程遺產，推動非物質文化遺產活態(tài)傳承。發(fā)揮風俗習慣、村規(guī)民約等優(yōu)秀傳統文化基因的重要作用。
（十六）完善城鄉(xiāng)統一的社會保險制度。完善統一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、大病保險和基本養(yǎng)老保險制度。鞏固醫(yī)保全國異地就醫(yī)聯網直接結算。建立完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎養(yǎng)老金正常調整機制。做好社會保險關系轉移接續(xù)工作，建立以國家政務服務平臺為統一入口的社會保險公共服務平臺。構建多層次農村養(yǎng)老保障體系，創(chuàng)新多元化照料服務模式。
（十七）統籌城鄉(xiāng)社會救助體系。做好城鄉(xiāng)社會救助兜底工作，織密兜牢困難群眾基本生活安全網。推進低保制度城鄉(xiāng)統籌，健全低保標準動態(tài)調整機制，確保動態(tài)管理下應保盡保。全面實施特困人員救助供養(yǎng)制度，提高托底保障能力和服務質量。做好困難農民重特大疾病救助工作。健全農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系。健全困境兒童保障工作體系，完善殘疾人福利制度和服務體系。改革人身損害賠償制度，統一城鄉(xiāng)居民賠償標準。
（十八）建立健全鄉(xiāng)村治理機制。建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮群眾參與治理主體作用，增強鄉(xiāng)村治理能力。強化農村基層黨組織領導作用，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，健全以財政投入為主的穩(wěn)定的村級組織運轉經費保障機制。加強農村新型經濟組織和社會組織的黨建工作，引導其堅持為農村服務。加強自治組織規(guī)范化制度化建設，健全村級議事協商制度。打造一門式辦理、一站式服務、線上線下結合的村級綜合服務平臺，完善網格化管理體系和鄉(xiāng)村便民服務體系。
四、建立健全有利于城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展的體制機制
把公共基礎設施建設重點放在鄉(xiāng)村，堅持先建機制、后建工程，加快推動鄉(xiāng)村基礎設施提擋升級，實現城鄉(xiāng)基礎設施統一規(guī)劃、統一建設、統一管護。
（十九）建立城鄉(xiāng)基礎設施一體化規(guī)劃機制。以市縣域為整體，統籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎設施，統籌布局道路、供水、供電、信息、廣播電視、防洪和垃圾污水處理等設施。統籌規(guī)劃重要市政公用設施，推動向城市郊區(qū)鄉(xiāng)村和規(guī)模較大中心鎮(zhèn)延伸。推動城鄉(xiāng)路網一體規(guī)劃設計，暢通城鄉(xiāng)交通運輸連接，加快實現縣鄉(xiāng)村（戶）道路聯通、城鄉(xiāng)道路客運一體化，完善道路安全防范措施。統籌規(guī)劃城鄉(xiāng)污染物收運處置體系，嚴防城市污染上山下鄉(xiāng)，因地制宜統籌處理城鄉(xiāng)垃圾污水，加快建立鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護和美麗鄉(xiāng)村建設長效機制。加強城鄉(xiāng)公共安全視頻監(jiān)控規(guī)劃、建設和聯網應用，統一技術規(guī)范、基礎數據和數據開放標準。
（二十）健全城鄉(xiāng)基礎設施一體化建設機制。明確鄉(xiāng)村基礎設施的公共產品定位，構建事權清晰、權責一致、中央支持、省級統籌、市縣負責的城鄉(xiāng)基礎設施一體化建設機制。健全分級分類投入機制，對鄉(xiāng)村道路、水利、渡口、公交和郵政等公益性強、經濟性差的設施，建設投入以政府為主；對鄉(xiāng)村供水、垃圾污水處理和農貿市場等有一定經濟收益的設施，政府加大投入力度，積極引入社會資本，并引導農民投入；對鄉(xiāng)村供電、電信和物流等經營性為主的設施，建設投入以企業(yè)為主。支持有條件的地方政府將城鄉(xiāng)基礎設施項目整體打包，實行一體化開發(fā)建設。
（二十一）建立城鄉(xiāng)基礎設施一體化管護機制。合理確定城鄉(xiāng)基礎設施統一管護運行模式，健全有利于基礎設施長期發(fā)揮效益的體制機制。對城鄉(xiāng)道路等公益性設施，管護和運行投入納入一般公共財政預算。明確鄉(xiāng)村基礎設施產權歸屬，由產權所有者建立管護制度，落實管護責任。以政府購買服務等方式引入專業(yè)化企業(yè)，提高管護市場化程度。推進城市基礎設施建設運營事業(yè)單位改革，建立獨立核算、自主經營的企業(yè)化管理模式，更好行使城鄉(xiāng)基礎設施管護責任。
五、建立健全有利于鄉(xiāng)村經濟多元化發(fā)展的體制機制
圍繞發(fā)展現代農業(yè)、培育新產業(yè)新業(yè)態(tài)，完善農企利益緊密聯結機制，實現鄉(xiāng)村經濟多元化和農業(yè)全產業(yè)鏈發(fā)展。
（二十二）完善農業(yè)支持保護制度。以市場需求為導向，深化農業(yè)供給側結構性改革，走質量興農之路，不斷提高農業(yè)綜合效益和競爭力。全面落實永久基本農田特殊保護制度，劃定糧食生產功能區(qū)和重要農產品生產保護區(qū)，完善支持政策。按照增加總量、優(yōu)化存量、提高效能的原則，強化高質量發(fā)展導向，加快構建農業(yè)補貼政策體系。發(fā)展多種形式農業(yè)適度規(guī)模經營，健全現代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系。完善支持農業(yè)機械化政策，推進農業(yè)機械化全程全面發(fā)展，加強面向小農戶的社會化服務。完善農業(yè)綠色發(fā)展制度，推行農業(yè)清潔生產方式，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度和輪作休耕制度。
（二十三）建立新產業(yè)新業(yè)態(tài)培育機制。構建農村一二三產業(yè)融合發(fā)展體系，依托“互聯網+”和“雙創(chuàng)”推動農業(yè)生產經營模式轉變，健全鄉(xiāng)村旅游、休閑農業(yè)、民宿經濟、農耕文化體驗、健康養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)培育機制，探索農產品個性化定制服務、會展農業(yè)和農業(yè)眾籌等新模式，完善農村電子商務支持政策，實現城鄉(xiāng)生產與消費多層次對接。適應居民消費升級趨勢，制定便利市場準入、加強事中事后監(jiān)管政策，制定相關標準，引導鄉(xiāng)村新產業(yè)改善服務環(huán)境、提升品質。在年度新增建設用地計劃指標中安排一定比例支持鄉(xiāng)村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，探索實行混合用地等方式。嚴格農業(yè)設施用地管理，滿足合理需求。
（二十四）探索生態(tài)產品價值實現機制。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，建立政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的城鄉(xiāng)生態(tài)產品價值實現機制。開展生態(tài)產品價值核算，通過政府對公共生態(tài)產品采購、生產者對自然資源約束性有償使用、消費者對生態(tài)環(huán)境附加值付費、供需雙方在生態(tài)產品交易市場中的權益交易等方式，構建更多運用經濟杠桿進行生態(tài)保護和環(huán)境治理的市場體系。完善自然資源資產產權制度，維護參與者權益。完善自然資源價格形成機制，建立自然資源政府公示價格體系，推進自然資源資產抵押融資，增強市場活力。
（二十五）建立鄉(xiāng)村文化保護利用機制。立足鄉(xiāng)村文明，吸取城市文明及外來文化優(yōu)秀成果，推動鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統文化創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展。推動優(yōu)秀農耕文化遺產保護與合理適度利用。建立地方和民族特色文化資源挖掘利用機制，發(fā)展特色文化產業(yè)。創(chuàng)新傳統工藝振興模式，發(fā)展特色工藝產品和品牌。健全文物保護單位和傳統村落整體保護利用機制。鼓勵鄉(xiāng)村建筑文化傳承創(chuàng)新，強化村莊建筑風貌規(guī)劃管控。培育挖掘鄉(xiāng)土文化本土人才，引導企業(yè)積極參與，顯化鄉(xiāng)村文化價值。
（二十六）搭建城鄉(xiāng)產業(yè)協同發(fā)展平臺。培育發(fā)展城鄉(xiāng)產業(yè)協同發(fā)展先行區(qū)，推動城鄉(xiāng)要素跨界配置和產業(yè)有機融合。把特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)要素融合重要載體，打造集聚特色產業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈。優(yōu)化提升各類農業(yè)園區(qū)。完善小城鎮(zhèn)聯結城鄉(xiāng)的功能，探索創(chuàng)新美麗鄉(xiāng)村特色化差異化發(fā)展模式，盤活用好鄉(xiāng)村資源資產。創(chuàng)建一批城鄉(xiāng)融合典型項目，形成示范帶動效應。
（二十七）健全城鄉(xiāng)統籌規(guī)劃制度?？茖W編制市縣發(fā)展規(guī)劃，強化城鄉(xiāng)一體設計，統籌安排市縣農田保護、生態(tài)涵養(yǎng)、城鎮(zhèn)建設、村落分布等空間布局，統籌推進產業(yè)發(fā)展和基礎設施、公共服務等建設，更好發(fā)揮規(guī)劃對市縣發(fā)展的指導約束作用。按照“多規(guī)合一”要求編制市縣空間規(guī)劃，實現土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合，確保“三區(qū)三線”在市縣層面精準落地。加快培育鄉(xiāng)村規(guī)劃設計、項目建設運營等方面人才。綜合考慮村莊演變規(guī)律、集聚特點和現狀分布，鼓勵有條件的地區(qū)因地制宜編制村莊規(guī)劃。
六、建立健全有利于農民收入持續(xù)增長的體制機制
拓寬農民增收渠道，促進農民收入持續(xù)增長，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距。
（二十八）完善促進農民工資性收入增長環(huán)境。推動形成平等競爭、規(guī)范有序、城鄉(xiāng)統一的勞動力市場，統籌推進農村勞動力轉移就業(yè)和就地創(chuàng)業(yè)就業(yè)。規(guī)范招工用人制度，消除一切就業(yè)歧視，健全農民工勞動權益保護機制，落實農民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)制度。健全城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務制度，努力增加就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機會。提高新生代農民工職業(yè)技能培訓的針對性和有效性，健全農民工輸出輸入地勞務對接機制。
（二十九）健全農民經營性收入增長機制。完善財稅、信貸、保險、用地等政策，加強職業(yè)農民培訓，培育發(fā)展新型農業(yè)經營主體。建立農產品優(yōu)質優(yōu)價正向激勵機制，支持新型經營主體發(fā)展“三品一標”農產品、打造區(qū)域公用品牌，提高產品檔次和附加值。引導龍頭企業(yè)與農民共建農業(yè)產業(yè)化聯合體，讓農民分享加工銷售環(huán)節(jié)收益。完善企業(yè)與農民利益聯結機制，引導農戶自愿以土地經營權等入股企業(yè)，通過利潤返還、保底分紅、股份合作等多種形式，拓寬農民增收渠道。促進小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接，突出抓好農民合作社和家庭農場兩類農業(yè)經營主體發(fā)展，培育專業(yè)化市場化服務組織，幫助小農戶節(jié)本增收。
（三十）建立農民財產性收入增長機制。以市場化改革為導向，深化農村集體產權制度改革，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東。加快完成農村集體資產清產核資，把所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體。加快推進經營性資產股份合作制改革，將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員。對財政資金投入農業(yè)農村形成的經營性資產，鼓勵各地探索將其折股量化到集體經濟組織成員。創(chuàng)新農村集體經濟運行機制，探索混合經營等多種實現形式，確保集體資產保值增值和農民收益。完善農村集體產權權能，完善農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及擔保、繼承權。
（三十一）強化農民轉移性收入保障機制。履行好政府再分配調節(jié)職能，完善對農民直接補貼政策，健全生產者補貼制度，逐步擴大覆蓋范圍。在統籌整合涉農資金基礎上，探索建立普惠性農民補貼長效機制。創(chuàng)新涉農財政性建設資金使用方式，支持符合條件的農業(yè)產業(yè)化規(guī)?；椖俊?/span>
（三十二）強化打贏脫貧攻堅戰(zhàn)體制機制。堅持精準扶貧、精準脫貧，進一步完善中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，采取更加有力的舉措、更加集中的支持、更加精細的工作，著力提高脫貧質量。改進幫扶方式方法，更多采用生產獎補、勞務補助、以工代賑等機制，推動貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富。對完全或部分喪失勞動能力的特殊貧困人口，綜合實施保障性扶貧政策。聚焦深度貧困地區(qū)，以解決突出制約問題為重點，以重大扶貧工程和到村到戶幫扶為抓手，加大政策傾斜和扶貧資金整合力度，著力改善發(fā)展條件，增強貧困農戶發(fā)展能力。
七、組織保障
各地區(qū)各部門要統一思想，深刻認識建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重要意義，順應經濟社會發(fā)展規(guī)律，根據城鄉(xiāng)關系發(fā)展特征，把握節(jié)奏、持續(xù)用力、久久為功，確保各項改革任務扎實有序推進。
（三十三）加強黨的領導。確保黨在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展中始終總攬全局、協調各方，做到“兩個維護”。加強各級黨組織的領導，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供堅強政治保障。
（三十四）強化分工協作。國家發(fā)展改革委牽頭建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作協同推進機制，明確分工、強化責任，加強統籌協調和跟蹤督導。各有關部門要圍繞人口、土地、財政、金融和產權等任務，制定細化配套改革措施。重大事項及時向黨中央、國務院報告。
（三十五）壓實地方責任。地方黨委和政府要增強主體責任意識，當好改革促進派和實干家，結合本地實際制定細化可操作的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制政策措施，整合力量、扭住關鍵、精準發(fā)力，以釘釘子精神抓好落實。
（三十六）注重試點引路。把試點作為重要改革方法，選擇有一定基礎的市縣兩級設立國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，支持制度改革和政策安排率先落地，先行先試、觀照全局，及時總結提煉可復制的典型經驗并加以宣傳推廣。
